Opinião: OS CUSTOS DA UEMOA PARA A GUINÉ-BISSAU: duas chaves para 100 portas

Parte I

Nas últimas décadas, o crescimento económico verificado na Guiné Bissau se situa a cima da média mundial, embora isso não se refletir na vida dos guineenses. O desemprego continua acentuado e cada vez mais agravante. Perante esse e mais outros fenómenos económicos, é urgente encontrar instrumentos de mercado de modo a garantir o melhor equilíbrio macroeconómico.

Por Suleimane Djaló, Finalista em Mestrado em Economia Monetária e Financeira – ISCTE-IUL, Portugal

Com adesão a UEMOA, o país beneficiou de uma certa segurança cambial e a estabilidade dos preços (a taxa de inflação antes da adesão rodava acima dos 50%, atualmente é de 2% em média), mas isso custou a perda da autonomia monetária e a exposição aos eventuais choques assimétricos.

Nas economias de mercado, a estabilidade macroeconómica é garantida pelas duas grandes entidades: O Banco Central, através da política monetária e o Ministério das Finanças pela política orçamentária (fiscal e salarial). Nas uniões monetárias, o banco central de acordo com o seu mandato, responde pelo equilíbrio agregado da economia da zona, enquanto que os ministérios das finanças locais conduzem as suas políticas orçamentárias em direção aos objetivos específicos e em defesa aos eventuais choques assimétricos da politica monetária. Ora, na Guiné-Bissau, as duas chaves não têm sido eficientes na economia real: a política monetária é quase ausente e a política orçamentária continua a degradar-se.

Na primeira fase, o presente artigo concentra-se na primeira “chave” (política monetária do BCEAO) – como ferramenta que visa a nortear as principais variáveis macroeconómicas como a inflação, o desemprego e o crescimento econômico sustentável.

O BCEAO, tal com qualquer banco central, tem o seu mandato que será concretizado através de certos instrumentos, que merecerão uma abordagem sumária nos parágrafos subsequentes. Conforme o artigo 8 do estatuto do BCEAO, o mandato do BC é de garantir a estabilidade dos preços nos países membros da UEMOA. Portanto, o desemprego, o crescimento econômico e outros fenómenos macroeconómicos são de inteira responsabilidade dos ministérios das finanças locais. A atual situação económica da Guiné-Bissau oferece uma larga margem para combater o desemprego e garantir o crescimento económico sustentável sem afetar o objetivo do BC (inflation targeting), uma vez que, o percurso é longo para o pleno emprego.

Para cumprir com o mandato, o BCEAO utiliza dois instrumentos convencionais: o mercado aberto (open market) e as operações repurchase agreement (REPO) junto das instituições financeiras.

Open market é um mecanismo utilizado pelos bancos centrais para garantir a liquidez (dinheiro) necessária na economia através da compra e venda de títulos (mais comum, os bilhetes de tesouro). O BC (banco central) vende os títulos quando necessita de remover a liquidez da economia, e compra quando é necessário enjeitar a economia. Esse instrumento tem um efeito a curto prazo nas taxas de juro interbancárias, e é muito eficiente no controle da inflação num determinado corredor (inflation targeting).

Entretanto, esse instrumento exige um largo portfólio de títulos para travar as pressões inflacionárias. O tamanho deste portfólio depende do número dos bilhetes de tesouro (BT’s) emitidos pelos governos dos países membros. A insuficiência de títulos condiciona as operações da remoção da liquidez para travar as pressões inflacionárias.

Esta pode ser uma das rezões que levaram a Guiné-Bissau a emitir tantos bilhetes de tesouro junto ao BC. Nas Economias desenvolvidas, para evitar que os bancos financiem diretamente o orçamento de Estado, o que lhes daria certos poderes de influência na vida política do país, é proibido a transação dos bilhetes de tesouro no mercado primário. Na ausência de mercado secundário (bolsas) e a fraca liquidez dos bilhetes de tesouro o, lógico comprador dos BT’s da Guiné-Bissau é o BCEAO. Dado a fraca liquidez destes BT’s, a única forma de torná-los atrativos é elevar o valor do cupon, o que consequentemente, aumenta os encargos do governo para cumprir com as suas obrigações de contrato. Logo, o governo reage novamente com a restrição orçamental para dar a entrada aos novos títulos – o primeiro choque da política monetária com a política orçamentária.

O segundo instrumento (repurchase agreement, REPO) é utilizado para influenciar a taxa de juros de MMI (Mercado Monetário Interbancário) e a taxa overnight (taxa MMI a 24h) devido a sua natureza de curta duração. Geralmente, as operações de REPO são semanais ou mensais e constitui uma ferramenta do BC para enjeitar/remover certo volume de liquidez através de uma taxa de juro mínima pré-estabelecida (em alguns países a taxa de juros é fixa).  O BC também pode controlar a massa monetária através das reservas exigidas junto aos bancos comerciais. Essa estratégia tem um efeito imediato nos balanços dos próprios bancos comerciais e consequentemente, na poupança e no clima de investimento. A REPO tem um fraco impacto na economia real da Guiné-Bissau, devido a baixa taxa de bancarização e ao débil rendimento das famílias.

Para aumentar a taxa da bancarização é necessário criar instituições de microcrédito e bancos especializados. O setor agrícola merece toda a atenção, visto que, é principal impulsionador do crescimento económico da Guiné-Bissau, no entanto, a criação de banco agrícola é muito aconselhável para dinamizar o setor num momento em que o preço da castanha de cajo atingiu o nível histórico. As mulheres “bideras” são locomotoras do consumo, mas, o fraco nível de alfabetização bancaria e a informalidade das suas atividades travam o acesso ao financiamento bancário para alavancar as suas produções. Uma das soluções seria a criação de instituições de microcrédito tradicionais, tal como fez o nobel da paz, Muhammad Yunus (o banqueiro dos pobres) em Bangladesh.

Parte II

  • O ciclo vicioso da politica orçamentaria da Guiné-Bissau: contrair dívidas para pagar dívidas.

Nas uniões monetárias cuja politica monetária é target da inflação, o Banco Central considera a estabilidade de preços como o seu único objetivo para a economia da zona, e que o combate ao desemprego não é da sua responsabilidade, mas sim dos governos. No entanto, cabe ao governo da Guiné-Bissau, combater aos eventuais desequilíbrios na conjuntura interna. Uma vez que, as consequências de abandono a UEMOA e de resgate a politica monetária serão severas. A instabilidade politica e económica vigente no país, torna difícil um banco central autónomo conseguir suportar a estabilidade cambial face ao elevado défice das balanças comercial e de pagamento, e consequentemente, não teria reservas de divisas suficiente para sustentar um regime de câmbio fixo, enquanto que, um regime de câmbio flutuante levaria a economia nacional ao colapso por seguintes motivos:

– A inflação seria praticamente incontrolável porque a profunda depreciação da moeda nacional poderá aumentar a pressão inflacionista, visto que, os produtos importados expressos em moeda estrangeira tornariam cada vez mais carro para as famílias guineenses cujo rendimento em moeda local profundamente depreciada. De referir que, a Guiné-Bissau importa grande parte dos produtos das zonas mais carras (Europa) enquanto que a maioria das exportações são direcionadas para zonas mais baratas (Asia). A balança comercial entre a Guiné-Bissau e a Europa é expressivamente negativa, o que pode agravar a depreciação da moeda autónoma.

Uma alternativa a esse processo seria o melhor desempenho da politica fiscal ou orçamentária que deveria colmatar as lacunas expostas pela politica monetária.

Nesta base, pretende-se com este artigo, analisar a forma pela qual a politica orçamentaria da Guiné-Bissau continua hipotecada junto aos credores internacionais e nacionais.

A política orçamentária (fiscal e salarial) define as diretrizes para atingir certos objetivos e metas das finanças publicas, a qual reflete no mercado interno. A eficiência da politica fiscal, seja ela expansionista ou restritiva, depende da sua aplicabilidade em todos os níveis, tanto pelas instituições públicas e privadas como pelo cidadão em serviço de estado e até ao cidadão comum.

O código fiscal e o Orçamento Geral de Estado (OGE) são os principais documentos financeiros de uma nação. Dada a sua importância, OGD passa pelos três (3) órgãos da soberania: é elaborado pelo governo através do Ministério das Finanças, em seguida é discutido pelos deputados no parlamento e por fim é promulgado pelo presidente da república. O incumprimento das recomendações do OGE pode implicar uma ação judicial contra o infrator.

O orçamento geral de estado é o plano de fluxo dos fundos públicos num determinado período, normalmente um ano. Ou seja, o OGE é um plano de previsão das receitas que serão destinadas para o financiamento das despesas do governo durante um ano. O défice orçamental é a diferença negativa entre receitas e despesas do governo. O facto de o país funcionar mesmo no contexto de défice orçamental nos conduz a analisar os mecanismos que viabilizam essa possibilidade. Ora, dependendo da amplitude do défice e das estratégias de curto, medio e longo termo, o Estado pode financiar o défice orçamental com recurso as seguintes opções (a serem implementadas em bloco e/ou separadamente):

  • Emissão de bilhetes de tesouro (BT’s) ou outras obrigações públicas;
  • Empréstimos e doações dos parceiros internacionais;
  • Privatização das propriedades do estado.

Ora, como referimos no artigo anterior (na primeira parte, sobre a política monetária do BCEAO), a emissão de BT’s, associa-se aos vários encargos adicionais desde preço até á taxa de juro aplicada. O preço e a taxa de juro de um BT dependem da taxa de juros das aplicações alternativas. Por exemplo: se o Senegal paga juros de 4% por seus BT’s, a Guiné-Bissau teria que pagar uma taxa de juros superior a este valor, devido ao alto risco de não pagamento pelo estado. Nos mercados financeiros isso é denominado de “premio de risco”. Por outro lado, se a taxa de juros do mercado monetário interbancário (MMI) “overnight” for mais atrativa, os bancos estarão dispostos a pagar menos pelo BT e tendem a exigir taxas de juros mais elevadas.

Vamos seguir um exemplo prático baseado nas fontes do BCEAO:

No dia 08 de abril de 2015, o governo da Guiné-Bissau emitiu um BT no valor de 15.000 milhões de FCFA com a maturidade de dois anos. Ainda no dia 07 de julho de 2015 o governo emitiu um outro titulo no valor de 11.000 milhões de FCFA.  De acordo com as fontes de BCEAO apurado pela agencia UMOA-Titres, destacamos os seguintes resultados para os dois títulos:

 

Títulos da UEMOA, 14 de Abril de 2015

As taxas de juros de ambos os títulos são múltiplas, pelo que utilizamos a taxa média ponderada. Admitindo que o reembolso e os juros são pagos apenas na maturidade (no final do contrato), e os juros não são recapitalizados. De uma forma mais simples podemos calcular os encargos destes BT’s da seguinte forma:

Se multiplicarmos a taxa de 6,17% pelo nominal (valor adquirido pelo governo) no primeiro BT, chegaremos ao valor anual do encargo desta obrigação que é de 925,5 milhões de FCFA anuais, que corresponde aos 1 851 milhões de FCFA no final de dois anos (9 de abril de 2017). Este valor é adicionado ao nominal de 15 000 milhões de FCFA. Assim, no primeiro dia útil depois de 09 de julho de 2017 o governo da Guiné-Bissau deve reembolsar o valor de 16 851 milhões de FCFA referentes ao primeiro titulo e 11 577,5 milhões de FCFA no dia 08 de julho de 2016 para o segundo titulo.

No Orçamento geral de estado de 2016 estaria contemplado o valor de 11 577,5 de FCFA nas despesas do governo e o mesmo acontecera com o OGE de 2017. Os orçamentos que não existem…

Perante essa situação, surge a curiosidade de procurar o enquadramento destes BT’s nos registos contabilísticos das finanças públicas no mesmo ano. O quadro abaixo, ilustra factos preocupantes.

Quadro 1: Orçamento Geral de Estado de 2015

 

Para o ano 2015 era previsto a emissão de BT no valor de 15 000 milhões de FCFA. Como se pode ver no quadro 1, os dois bilhetes não foram registados nos respetivos meses de emissão (ver células vermelhas). Supõe-se que, os 15 bilhões de FCFA correspondem ao BT emitido no dia 08 de abril de 2015. O registo dos 11 000 milhões de FCFA correspondentes ao BT emitido no dia 07 de julho de 2015 não foi encontrado nas contas de 2015 e 2016. De salientar ainda que, os dois BT’s juntos, sem taxas de juros, representavam 51,6% das receitas correntes e 4% do PIB de 2015.

Estes não foram os únicos títulos emitidos, de acordo com as fontes de BCEAO apurada pela agencia UMOA-Titres, a Guiné-Bissau emitiu cerca de 8 títulos de divida desde 2014 divida (6 BT e 2 OT).

No quadro 2 apresenta-se os Bilhetes de Tesouro (BT) e Obrigações de Tesouro (OT) emitidos pelos governos da Guiné-Bissau entre 2014 a 2017. Sendo as taxas de juro do BT’s múltiplas, na analise utilizamos a taxa média ponderada de cada BT para avaliar os seus impactos nos orçamentos gerais de estado.

 

Quadro 2: Bilhetes e Obrigações de Tesouro da Guiné-Bissau, em milhões de FCFA

Referencia Tipo data valor taxa de juros maturidade preço
N°01/2014 BT 22/07/2014 15 000 6% 21 jul. 2015
N°01/2015 BT 14/04/2015 15000 6,1 11 abr 2017
N°02/2015 BT 15/07/2015 11 000 5,12% 13 jul.2016
N°01/2016 BT 28/04/2016 13 000 4,60% 27 out 2016
N°01/2016 OT 11/07/2016 11 000 5,50% 12 jul. 2019 9 629,55
N°02/2016 BT 25/10/2016 14 300 5,90% 23 out 2018
GW0000000087 BT 22/02/2017 5 450 6,38% 21 fev 2018
GW0000000095 BT 10/04/2017 9 183 6,50% 04 set. 2018 9 670,90

 

A analise da dinâmica dos títulos de tesouro da Guiné-Bissau é apresentada no quadro 3. As células amarelas e verde, correspondem aos valores de entrada dos BT’s e OT’s respetivamente. As células brancas representam os valores de reembolso e juros para cada título ao longo do tempo.

Quadro 3: A dinâmica dos títulos de tesouro da Guiné-Bissau desde 2014, em milhões de FCFA.

Nominal taxa de juros 2014 2 015 2016 2017 2018 2019 2020 Encargo
15 000 6% 15000 15900 15900
15000 6,10% 15000 915 15915 16830
11 000 5,12% 11000 11563,2 11563,2
13 000 4,60% 13000 13598
13598
14 300 5,90% 14000 826 14826 15652
5 450 6,38% 5450 5797,71 5797,71
11 000 5,50% 9629,55 605 605 11605 12815
9 183 6,50% 9670,90 9779,895 9779,895
total da entrada 15000 26000 36629,55 15120,90 Total 101935,805
total a pagar 15900 26076,2 17346 31008,61 11605
Divida acumulada   -15000 -10100 -10553,35 2225,1 31008,61

O encargo dos títulos emitidos pode atingir o valor de 101,93 bilhões de FCFA, dos quais 93,93 bilhões de FCFA correspondem ao nominal, e 8 bilhões de FCFA de taxas de juro.  Nesta cadeia viciosa de contrair dividas para pagar dividas, a política orçamentaria mantem-se hipotecada junto aos credores.

Conclusão:

Ainda é possível resgatar a política orçamentária, com a melhor eficácia no controle dos fundos públicos, o que diminuiria os défices gémeos (défice orçamental e défice da balança de pagamento) de forma significativa. Há que mudar a norma de publicação de fluxo dos fundos e torná-la mais acessível e transparente através dos canais próprios. O orçamento deve ser cumprido a nível institucional com maior rigor. O tesouro público deve dispor de uma conta correspondente em todas as instituições públicas. Por último recomenda-se a introdução de novas tecnologias nos sistemas da administração fiscal para diminuir a circulação do dinheiro liquido.

A Guiné-Bissau solicitou a sua integração à união económica e monetária no dia 5 de março de 1997 porque, o então Banco Nacional da Guiné-Bissau (BNG) não conseguia travar as sucessivas depreciações da moeda nacional (Peso) enquanto que, a inflação se agravava-se cada vez mais. Realmente com a adesão, a situação ficou resolvida, os preços e a moeda regional são mais estáveis, mas em contrapartida, o país perdeu a autonomia na politica monetária e a politica orçamentária continua hipotecada. Já la vão 20 anos e o país continua na mesma situação em que estava antes da adesão. Não se pode falar de pleno emprego e desenvolvimento económicos sustentável perante essa situação. Estes problemas ficam refém dos dois instrumentos que poderiam garantir o equilíbrio macroeconómico.

Manter-se na UEMOA, obviamente tem os seus custos, mas abandonar a união na situação atual pode ser trágico.

Finalmente, com a perda da autonomia sobre a política monetária e a presumível hipoteca da política orçamentária, a economia guineense aparenta-se como uma casa com portas sem chaves ou com chaves sem portas.

 

Por: Suleimane Djalo

Finalista em Mestrado em Economia Monetária e Financeira-

ISCTE-IUL, Portugal

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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